Suite à sa déclaration du 15 octobre 2007, émise dans le cadre de la préparation du Grenelle de l'Environnement, le Club Ville Aménagement poursuit ses réflexions autour des démarches de développement urbain durable. Alors que se préparent les textes législatifs consécutifs au Grenelle, il propose ses positions sur les sujets en débats.

Développer des stratégies conduisant à des projets aux diverses échelles territoriales

Quelle que soit l’échelle territoriale concernée, il convient d’affirmer le caractère préalable d’une pensée de la stratégie qui guidera toute action urbaine. La stratégie n’est pas un facteur de rigidité, elle n’implique pas de tout penser ni de tout programmer mais elle assigne des buts essentiels à un projet de développement durable dans l’ensemble de ses dimensions : urbaines, culturelles, économiques et sociales. Elle fixe des horizons, propose une vision, confère du sens, permet une lisibilité et ouvre un débat citoyen. Penser de manière stratégique amène à se sortir des logiques sectorielles pour multiplier les questionnements et les intentions susceptibles de nourrir une pensée féconde pour l’aménagement, chaque action devant répondre à de nombreux enjeux et non à une logique sectorielle stricte comme c’est encore trop souvent le cas. Une telle stratégie affirmerait sans doute que développement durable s’oppose au non développement, à l’arrêt de la croissance et au malthusianisme. Il s’agit de définir pour chaque territoire pertinent comment gérer une croissance raisonnée.
Le rapport stratégie – projet est à la base de la philosophie de l’action pour un développement durable, de manière itérative entre le particulier et le général ( « bottom » up et « top down ») . Il est la condition dans laquelle peuvent ensuite se nouer les jeux d’acteurs, du politique aux citoyens, des acteurs publics aux acteurs privés, et se redéfinir le rôle des aménageurs. Et c’est dans ce cadre que les outils de la planification et de la règle urbaine peuvent trouver leur juste dimension.

Un des territoires clé de l'aménagement est celui de l'agglomération, qui doit devenir maîtresse de son destin. 

L’échelle des agglomérations serait à constituer comme le territoire pertinent de l’action urbaine, en la dotant d’une plus grande capacité de maîtrise de son espace urbain. L’agglomération est l’échelle du territoire déjà urbanisé et partagé par ses habitants, dans l’ensemble des fonctions de la vie urbaine. Elle est nécessairement l’échelle de base de la définition d’une stratégie qui guiderait la combinaison des politiques publiques. Son accession au rang d’une collectivité issue du suffrage universel, légitimerait son niveau de décision et la soumettrait au débat citoyen ; ce qui est une condition majeure du développement durable du territoire.

Cette légitimation des agglomérations ouvre la porte d’un ordonnancement réel des outils de planification urbaine : SCOT et PLU bien sûr, intégrant les objectifs des PLH, PDU et autres plans énergie-climat. Les uns ou les autres peuvent sortir des limites de l’agglomération, mais ils ont à assurer, au sein de celle-ci, la cohérence indispensable des outils de politique urbaine. Cette dernière ne serait pas garantie tant que l’échelon communal restera un arbitre aussi présent dans l’affectation des sols comme dans les politiques de l’habitat. Aussi peut-on souhaiter, à défaut de l’accession rapide des communautés au rang de collectivités locales, que les compétences d’urbanisme opérationnel leur soient transférées par la loi.

En l'attente d'une telle réforme institutionnelle, pourrait être imaginée la création d'opérations d'intérêt métropolitain (OIM) sur le modèle étatique des OIN (opérations d’intérêt national), mais dans le périmètre desquelles seraient réunies les conditions d’un portage métropolitain associant l’Etat, les collectivités publiques et intercommunalités les plus concernées par les enjeux de ces projets. Le droit de l’urbanisme -  autorisations de construire ou d’aménager – serait ainsi dévolu aux structures d’agglomérations se substituant aux communes pour ce faire.

Le développement durable implique de réinvestir les espaces déjà urbanisés et de protéger ceux qui sont encore vierges, favorisant l’émergence d’une nouvelle modernité de la ville compacte, et renforçant la priorité du renouvellement de la ville sur elle-même. Encore faut-il que les réponses qu’elle suscite renforcent l’attractivité de la cité et le goût des habitants pour la vie en ville. Quelle que soit la puissance de la contrainte réglementaire, si les propositions de modes de vie en milieu urbain ne rencontrent pas les demandes d’usage des ménages, ou si les conditions économiques ne le permettent pas à un très large éventail de familles, l’étalement urbain aura peu de chances d’être limité et poursuivra son expansion actuelle.

Face à ces enjeux, les aménageurs affirment :

- la nécessité primordiale de construire de façon significative au sein des agglomérations et pour ce faire d’y adapter outils et procédures (règles de densité, renouvellement des politiques foncières…).

- la priorité de reconvertir des friches urbaines issues de la société industrielle historiquement incrustée au sein de la ville existante. Leur coût de conversion élevé est à mettre en regard de celui de leur abandon. A ce titre, l’Etat et les entreprises publiques qui en sont souvent propriétaires accompagneraient la réalisation d’opérations d’aménagement ambitieuses en définissant des prix de cession de leur foncier compatibles avec l’équilibre financier, la qualité environnementale et la diversité sociale de ces opérations.

- la pertinence de la poursuite des politiques de rénovation urbaine des quartiers d’habitat social, issus de l’après guerre et des trente glorieuses, dans des logiques de long terme, alliant intégration urbaine, diversité sociale et fonctionnelle et non-éviction des populations les plus défavorisées, au service de la cohésion sociale.

- la priorité du renouvellement urbain, enjeu d’un processus de recyclage, d’apprentissage de faire avec le "déjà là" au delà d’une approche patrimoniale – qui refuse le principe de la table rase, sans rejeter le principe de démolition quand il est justifié par un projet urbain et social.

- la nécessité de développer massivement ou d’adapter les transports en commun en lien étroit avec le développement urbain.

- la nécessité de réduire les coûts de construction. Ils sont très élevés en France pour de multiples raisons, parmi lesquelles, sans doute, une réglementation parfois excessive, mais surtout du fait des difficultés que connaît l’industrie française du BTP à évoluer sur le plan technique. Ce secteur doit, avec l’accompagnement des pouvoirs publics, fournir l’effort de formation, d’innovation et de recherche qui lui permettra de faire évoluer les techniques constructives pour gagner en productivité, en qualité et en coût.

- l’obligation, malgré cette nécessaire réduction des coûts de construction, d’arriver à une qualité environnementale toujours plus grande (réduction de la consommation énergétique des bâtiments neufs et anciens, développement des énergies renouvelables). Cet impératif passe par la fixation de normes et d’obligations de résultats, et nécessitera un effort d’innovation d’autant plus important qu’il doit viser en même temps à la maîtrise des coûts.

- l'intérêt d’être plus attentif à l’évolution des modes de vie, en rapport avec la diversité des types d’habitat, l’organisation du rapport intérieur – extérieur des logements, la qualité de lieu que présente l’espace public, …

- l’ambition de faire vivre la ville du mélange, celle de la diversité des usages et des populations , de la mixité intergénérationnelle, comme un principe qui s’exprime à tous niveaux, de l’échelle la plus large jusqu’à celle des opérations les plus élémentaires. Pour réussir cette ville, le rôle de l’espace public est majeur, car il structure la forme de la ville, organise le rapport public-privé et autorise les échanges sociaux, culturels et les rapports de voisinage.

- le souhait d’associer densité et qualité urbaine, l’éco-densité dans la variété des formes de ville que la densité autorise, car seule la qualité permet l'acceptation par les habitants de morphologies économisant l'usage des sols.

- le désir d’amplifier  la place de la nature en ville sans  la réduire aux espaces verts, pour enrichir l’approche paysagère,  intégrant toutes les dimensions du projet (horizons et vues, ressources en eau, gestion des saisons, biodiversité animale et végétale, ..)

- la préoccupation, enfin, que le renouvellement urbain ne se traduise pas par le rejet systématique en périphérie des activités moins urbaines et pourtant essentielles à un développement équilibré : logistique, industrie, grands équipements …

La ville contemporaine, au delà de la ville constituée, s’organiserait autour de projets structurants

Non à l’étalement urbain, oui à la croissance raisonnée !
Les urbanisations périphériques nécessaires ont néanmoins à répondre à des critères qui généreraient des espaces urbains respectueux des modes de vie, des capacités économiques des ménages et de l’écologie des territoires. Coupler  urbanisation et développement des transports collectifs les plus divers (métro, RER, train, tram train, bus rapide, taxis, auto partage…) s’adapterait à l’éventail des situations urbaines. Les “ contrats d’axes ” permettraient, entre les Autorités Organisatrices de Transport  et les collectivités concernées, de décliner ce couplage et de contractualiser les apports financiers respectifs et les développements urbains correspondants.
Aussi ces territoires de développement doivent-ils être inscrits dans des démarches de planification (SCOT, DTA). Sur le plan opérationnel, la création déjà mentionnée pour la ville constituée, d’opérations d’intérêt métropolitain (OIM) permettrait de développer des projets structurants sous l’égide de l’agglomération mère ou, s’ils débordent du périmètre de celle-ci, d’un syndicat regroupant les intercommunalités et communes concernées.

Faire des éco-quartiers un concept souple et ouvert amorçant et illustrant les principes de la ville durable

Les éco-quartiers constituent une expression innovante de la prise en compte de l’environnement dans les tissus urbains à constituer. Leur caractère expérimental mérite amplement d’être soutenu, mais sans les confiner dans une définition normative qui leur ferait perdre leur rôle  d’expérimentation. Plutôt que de les banaliser sous la forme de produits labellisés, il paraît opportun de les considérer comme des recherches énonçant leurs objectifs particuliers. En aucun cas, ils ne peuvent devenir la façade étiquetée d’un développement durable qui s’en contenterait.
L’éco quartier serait alors un état d’esprit pionnier annonçant un futur meilleur par ses effets d’entraînement, et non l’exception emblématique qui justifierait le laisser faire hors quartier défini comme écologique.
La promotion des éco-quartiers s’inscrirait alors dans une démarche globale visant à agir pour la “ ville durable ” dans son ensemble

L’ensemble de ces questions, parmi d’autres, pose le problème de l’empreinte écologique des opérations d’urbanisme. Les années qui viennent pourraient apporter aux méthodes et référentiels un niveau d’élaboration suffisant.

Les grands territoires, où les projets urbains et les professionnels de l'aménagement  sont généralement absents, doivent ouvrir un champ nouveau à une urbanisation plus soucieuse de durabilité

Ce qui est nommé ici «  grands territoires » relève d’appellations diverses couvrant nombre de cas de figure, qui sont autant d’images de l’étalement urbain, ville périphérique, ville diffuse, entre villes, etc. Ces grands territoires qui représentent la ville contemporaine, sont des zones urbanisées le plus souvent nées du laisser-faire et de l’extension non maîtrisée des agglomérations ou entre les agglomérations. Cette ville contemporaine dépasse très largement l’échelle de la ville constituée et comporte des densités relativement faibles tant au plan du bâti que du nombre d’habitants ou d’emplois. Il s’agit à présent, d’organiser ces territoires pour leur conférer des qualités urbaines et de mode de vie, auxquels leurs habitants ont droit.
Aborder l’échelle des grands territoires contraint à abandonner toute vision rigide et tout souhait d’uniformiser des outils de planification et de gouvernance institutionnelle. Les grands territoires sont d’abord marqués par leur hétérogénéité. Entre une conurbation multipolaire, une région urbaine transfrontalière, un couloir estuarien… il y a trop de différences pour imaginer un quelconque moule.

A ces échelles territoriales, l’étalement urbain se développe également à l’extérieur des SCOT (dont les périmètres ne sont pas toujours adaptés) ou des agglomérations organisées, dans des “ interstices ” où la gouvernance est faible, voire inexistante. La fragmentation des gouvernances locales ne facilite pas toujours l’émergence d’une vision  stratégique, alors que c’est aussi à ces échelles que doivent être affrontés conjointement les enjeux de développement (réponse aux besoins de logement, de développement économique) et d’aménagement durable (urbanisation économe, coordination avec les réseaux de transports en commun, protection réelle des zones agricoles et naturelles, cohésion sociale et solidarité entre territoires, politiques foncières…)

Les grands territoires sont fortement sollicités pour recevoir les externalités de la ville, consommatrices d’espace et souvent génératrices de nuisances : grande logistique, activités industrielles ou commerciales, infrastructures de transport (aéroports, autoroutes, voies ferrées), traitement des ordures ménagères, etc… L'implantation de ces services obéit trop souvent à une logique "au coup par coup" défavorable au développement durable. Une démarche de projet organisée et cohérente devrait conduire à une économie d'espace, une rationalisation des flux et un aménagement maîtrisant au mieux les nuisances.

Pour progresser dans cette voie, il est indispensable de promouvoir une démarche de projet à cette échelle, sachant que du projet peut naître une large mobilisation des acteurs locaux et la gouvernance utile à sa mise en oeuvre. Nés du hasard, du laisser-faire et des logiques sectorielles, ces territoires deviendraient objet de projets partant de leur spécificité contextuelle, pour mettre en mouvement une dynamique durable d’anticipation des urbanisations à venir ou de réparations des urbanisations existantes. Ce qui ouvre un champ d’expérimentation dans lequel les territoires, les thèmes fondateurs, les jeux d’acteurs doivent pouvoir se nouer dans une grande liberté de manœuvre à partir de ceux qui prennent l’initiative. Ainsi serait légitime l’approche d’un territoire particulier, sans rechercher à traiter de l’exhaustivité des questions urbaines qu’il suscite. Une démarche de projet à partir d’un thème majeur, ou d’un nombre limité de sujets, peut aboutir à un projet d’ensemble qui modifie profondément la donne de ce territoire (c'est ce que l’expérience de l’Emscher Park en Allemagne démontre amplement).

Des démarches expérimentales devraient être encouragées par les pouvoirs publics ce qui suppose :

- l’acceptation d’un “ hors normes ” pour la conduite de tels projets car l’expérimentation exige une liberté d’action qui ne peut s’assortir d’un carcan normatif a priori dans un domaine à ce jour peu exploré.

- la définition d’un appui méthodologique et financier à leur développement. La mobilisation d’une ingénierie adaptée est évidemment la clé de son aboutissement (une telle proposition peut prendre éventuellement appui sur les OIM évoquées précédemment).

- l’élargissement par une ouverture aux règles et pratiques exemplaires d’autres pays, en Europe et ailleurs.

- la création d’un label "projet de territoire du développement durable" dont l’octroi serait soumis à une évaluation par un comité d’experts national, condition pour que soit acceptée la dérogation à telle ou telle norme, nécessaire à la réalisation du projet.
 
Les démarches de planification, dès lors qu’elles ne relèvent pas d’un modèle unique imposé nationalement, gagneraient à être remises au goût du jour, à l’initiative conjointe de l’Etat et des collectivités territoriales, en mettant l’accent sur des démarches stratégiques (plutôt que normatives), s’appuyant sur une dynamique de projet portée par les acteurs territoriaux.
Plusieurs pistes sont à explorer dans ce sens : la modernisation des Directives territoriales d’aménagement (DTA) dont l’élaboration à l’initiative de l’Etat pourrait être assouplie et impliquer beaucoup plus les collectivités et la société civile, l’incitation plus systématique aux démarches InterSCOT, dans certains cas le rôle des régions à travers les SRADT…
L’Etat pourrait jouer un rôle fortement incitatif en ce sens.

l’Etat, dans les territoires à gouvernance faible et émiettée, pourrait agir par l’interdit en cas d’échec des politiques incitatives

Toutefois ces incitations à la démarche de planification n’aboutiront pas partout ni rapidement. Or il ne serait pas acceptable de laisser se perpétuer la situation actuelle où, comme souligné précédemment, l'étalement urbain se manifeste désormais, le plus souvent, en dehors des aires de planification et dans les interstices des divers dispositifs existants. La seule mesure véritablement efficace serait alors de suppléer à l'absence de projet par une limitation stricte de la constructibilité des terrains, qui ne peut relever que d'un règlement national. Il conviendrait donc d'étudier la mise en place d'un régime général qui, tout en sachant prendre en compte les cas particuliers où les constructions se justifient (extensions de constructions existantes, activités agricoles réelles, etc), instaurerait le principe de non-constructibilité par défaut dans les zones menacées par l'extension du mitage et des lotissements spontanés, hors démarche de projet urbain.

Concernant ce rôle de l’Etat dans la prise en compte du développement durable dans le développement suburbain, il serait donc suggéré  de:

- renforcer l’interdit par la loi que ce soit globalement via le règlement national d’urbanisme (modèle allemand) ou de manière plus sectorielle dans le domaine du développement commercial (exemple anglais), plutôt que de multiplier les procédures contraignantes pour limiter l'étalement urbain.

- conditionner les aides de l’Etat à des obligations de résultat pour les collectivités concernées en matière de consommation foncière, de développement des transports collectifs, de mixité sociale et d’économies d’énergie et y soumettre la contractualisation entre l’Etat et les collectivités.

- évaluer l’impact des mesures gouvernementales relevant d’autres volets que l’aménagement, quant à leurs effets sur l’aménagement du territoire et de l’espace et la durabilité souhaitée en la matière.

En résumé, le Club Ville Aménagement confirme son adhésion aux objectifs essentiels du Grenelle de l’environnement. Il souhaite intégrer la dimension environnementale dans l’exigence plus grande du développement urbain durable en lui couplant les critères sociaux et économiques ainsi que la promotion d’une élaboration démocratique des projets.
Les aménageurs ont, quant à eux, à réaliser leur propre mutation, remettant en cause certains de leurs modes de faire, afin de mieux répondre aux enjeux du développement durable, notamment à l’échelle des grands territoires. Ils affirment leur engagement au service de cette grande cause.